공납은 정치 수장이 천신이나 농업신에게 제향하기 위해 수확물을 거두어 바치던 전통에서 비롯되었다. 『상서』 우공편과 『주례』 지관사도편에서 임토작공(任土作貢)의 원리와 부세로서의 관념을 확인할 수 있다. 이후 공납은 당의 조용조(租庸調) 제도에 편입돼 조(調)로 운영됐다. 우리나라에서도 삼국시대부터 공납제를 도입해 재정 운영에 활용했는데 백성들의 부담이 컸다. 조선 건국 초 현물 공납제를 대대적으로 정비했으나 15세기 말부터 다시 폐단이 야기돼 공물 변통 논의가 전개되는 가운데, 결국 조선 후기 대동법으로 개편되었다.

대동법은 공물에 대한 현물납을 폐지하고 그 대신에 지역별로 쌀·베·돈으로 납부하게 한 세금 및 재정 제도이다. 광해군 즉위 초에 선혜법(宣惠法)이라는 이름으로 경기도에서 제도의 시험적 형태를 실시했다. 그러나 이것과 대동법을 동일시할 수는 없다. 대동법은 각 관에 책정된 유치미와 여미의 몫이 상납미보다 많았던 것에 비해서 선혜법은 지방 수요에 책정된 몫이 상납미의 1/8에 불과했다. 1654년(효종 5)에 조익(趙翼) · 김육(金堉) 등이 대동법 시행 세칙을 수정·보완하여 충청도에서 다시 실시하였고, 대동법은 그 성공적인 결과를 토대로 각도에 순조롭게 확대되었다. 대동법의 주관 관청인 선혜청(宣惠廳)은 대동세를 일괄 수취하여 공인(貢人)에게 공가(貢價)를 지급하여 정부가 필요한 물품을 상납하게 했다. 대동법은 백성들에게 규정된 세액만을 징수하여 민생을 안정시켰고, 지방 재정을 처음으로 확립했으며, 상업 발전을 촉진시켰다.

대동청은 조선 후기에 대동법이 실시되면서 중앙의 선혜청에 소속되어 각 도의 대동 관련 업무를 관장했던 경기청·강원청·호서청·호남청·영남청 등 5개 관청이다. 각 도 대동청은 각자 낭청(郎廳)을 두어 독립적인 회계 제도를 채택했고, 전곡(錢穀)을 출납하는 창고도 각기 따로 사용하는 등 선혜청 내에서 독립적으로 도별(道別) 업무를 수행했다.