율령제(律令制)는 광의의 개념으로는 율령(律令)이라는 이름 혹은 형식을 가진 법률제도로 규정되는 국가 체제 혹은 통치 방식이고, 협의의 개념으로는 중국에서 발전한 법률체계로서의 율령에 의해 이루어지는 통치 방식 혹은 율령에 반영된 국가 체제이다. 특히 중국 수(隋) ‧당(唐) 대에 이르러 중국적 율령이 완성되었다고 보고, 수 ‧ 당 대 율령에 바탕을 둔 국가 체제 혹은 통치 방식을 이르는 좁은 개념으로 많이 사용된다.

최승로는 고려전기 문하시랑평장사, 문하수시중 등을 역임한 문신이다. 927년(태조 10)에 태어나 989년(성종 8)에 사망했다. 신라 경순왕이 고려 태조에게 투항할 때 아버지와 함께 송도로 왔다. 유학파는 아니지만 유학에 뛰어나 문장과 학문 관련 관직생활을 한 것으로 추정된다. 광종·경종 재위기에는 큰 활약상이 보이지 않으나 성종 때 중요 관직을 맡았다. 성종이 경관 5품 이상에게 봉사를 올리게 하자 28조의 시무책을 올려 성종의 공감을 샀다. 유교적 정치이념에 입각한 치세 방향을 제시하여 새로운 국가체제 정비에 기여한 인물이다.