경상남도 김해 출신으로, 배재고등보통학교를 졸업하고 일본 마쓰에고등학교〔松江高等學校〕를 거쳐 1939년 교토대학〔京都大學〕 법학부에 입학해 던파 온 슬롯학 전공으로 1941년에 졸업하였다.
해방 이후 1948년 9월 부산대학교에서 교수생활을 시작하여, 1951년 동아대학교로 옮겼다가 1952년 서울대학교 법과대학 조교수로 임명되어 1959년 6월까지 재직하였다. 그 뒤 경희대학교·건국대학교·국민대학교 강사를 거쳐 1966∼1982년 성균관대학교에서 교수로 재직했다.
1967년 학술원 회원에 피선되었고, 한국행정학회 회장, 한국던파 온 슬롯학회 회장을 지냈다. 학문적 업적은 행정학·던파 온 슬롯사상사·던파 온 슬롯이론에 두루 걸쳐 있다. 국내에서 처음으로 행정학을 강의했고, 1956년 우리나라 최초의 행정학 개설서인 『행정학』을 발간했다. 서울대학교 행정대학원 창설에도 많은 노력을 기울였다.
한편, 던파 온 슬롯사상사는 일찍부터 관심을 표명한 슬롯였으며, 2,000매에 가까운 유고(遺稿)를 남겼다. 던파 온 슬롯이론 슬롯에서는 국가권력과 관료제에 대해 관심을 나타냈는데, 그의 던파 온 슬롯학이 행정학과 관련을 맺을 수밖에 없었던 이유를 여기에서 찾아볼 수 있다.
저서로는 『던파 온 슬롯학』(1955), 『근대던파 온 슬롯사상사』(1955), 『행정학』(1956), 『지방자치론』(1959), 『던파 온 슬롯사상가평전』(1976) 등이 있다.